張千帆、張永生

去年6月,中共中央、國務院頒布《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》,在放開“三孩”的同時要求“生育、養育、教育成本顯著降低”,并“推進教育公平與優質教育資源供給”、“推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化,有效解決‘擇校熱’難題。”此后,中央和地方各部門出臺了一系列配套教育政策,以應對生育政策的放開所帶來的教育資源和住房壓力,其中某些政策可能影響和制約民辦教育的發展。譬如北京、天津、深圳、武漢、蘭州、廈門、蘇州、長春等多個城市或市轄區陸續推出了“六年一位”政策,即一套房產六年內只提供一個登記入學學位。國務院頒布的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第31條則規定,實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生,納入審批機關所在地統一管理。就在日前,教育部辦公廳還印發《關于進一步做好普通中小學招生入學工作的通知》(以下簡稱《通知》),要求各地全面落實公辦民辦學校同步招生政策;民辦義務教育學校要優先滿足學校所在區縣學生入學需求,不得跨越設區的市招生。

面對老齡化不斷加劇的中國社會結構,中央出臺“三孩”政策的初衷是放開生育限制、優化人口結構,為此必須降低孩子的教育成本并推進教育公平。然而,教育公平是中國長期未能實現的“老大難”;積重難返的教育不公嚴重加劇了孩子的學習壓力,顯著增加了家庭的養育和教育成本。在優質高等教育資源嚴重稀缺且分布不均衡、大學招生存在嚴重地方保護主義的情況下,各地高考壓力巨大并降解為高中乃至整個義務教育階段的學習壓力。一般家庭的孩子普遍上多個課外班,既擠壓了正常的休息娛樂時間,又增添了家庭的經濟負擔。去年7月,為了給學生“減負”,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》,大力整頓校外培訓機構,造成教輔行業哀鴻一片,但是這類運動式的行政措施治標不治本,并不能解開教育不公的制度癥結,也不能實質性地改善教育公平、減輕學生負擔并降低教育成本。

譬如當前各地出臺的“六年一位”政策規定,一套房產在6年內只能有1名直系子女在就近學區內入學、3年內只能有1名直系子女在就近初中入學,目的是為了防止“三孩”政策擠兌當地義務教育資源并造成學區房炒作升溫,從而既避免學區房頻繁易手并控制房價,又減緩優質學校接受學生的壓力。雖然許多這類政策都規定了符合國家生育政策的“二胎”例外,但仍然會對生育產生間接的不利影響。事實上,“學區房”本身就是義務教育資源分配嚴重不公產生的現象。同樣作為地方政府承擔的公共事業,少數學校師資力量強、教學設施優、考取重點高中或大學的學生多,因而有條件買房的家庭趨之若鶩,造成這些學區房價畸高。如果地方政府對其轄區內的學校平等分配教育資源,本不應該存在“學區房”現象。“六年一位”政策不僅不能抑制房價,反而人為減少優質義務教育資源的供給,從而進一步加劇高質量教育資源的供需矛盾;原來一套房能夠滿足不止一個子女的教育需求,現在可能需要購置更多的房產來滿足同樣需求。真正的解決之道在于地方加大義務教育的財政資助,使各學區之間生均教育經費趨于平等,促進不同學區教學質量的平等化。

即便擁有學區房并符合“六年一位”的要求,子女也不見得能就讀于公立學校,因為還有戶籍條件等限制。這種現象在京滬兩市最為明顯,同一學區的學生也分“三六九等”。北京小學入學分為京籍和非京籍學生,京籍學生優先;京籍學生中,又以“政策保障”類學生最為優先。如果一個學區的教育資源不足以容納全部三類學生,那么非京籍學生甚至部分京籍學生即無法進入相對優質的學校。這種以戶籍甚至身份為標準對學生進行不同對待的做法顯然構成歧視,嚴重侵犯了學生接受義務教育的平等權利。

事實上,教育平等正是中國憲法的明確要求。1982年憲法第33條規定:“公民在法律面前一律平等”,第46條規定:“公民有受教育的權利”,可見國家不但有義務保證公民的受教育權,而且有義務讓公民的受教育權得到平等保護。在小學和初中九年義務教育階段,教育機構以公立學校為主,私立學校為輔,政府至少有義務實現公立學校教育資源的平等分配。在這個方面,發達國家的有益經驗值得借鑒。譬如美國的公立義務教育主要由地方房產稅資助,難免貧富懸殊,但聯邦和州政府通過財政資助部分彌補了這一差距,使得學生的人均教育經費更趨平等。如果教育人均投入相差過大,還可依據第14修正案的“平等保護”條款提出憲法訴訟。

在公立義務教育資源不可能一下子實現學區平等的情況下,民辦教育成為義務教育資源的重要補充力量,并有助于實現教育公平。戶籍限制與“六年一位”等政策將某些適齡兒童擋在公立學校的大門外,但如果家庭具備一定條件,那么即便進不了中意的公立學校,至少可以選擇質量較高的民辦學校。事實上,即便本學區沒有較好的民辦學校或公立學校,還可以把孩子送到學區外的民辦學校,因為公立學校出于公平考慮要求就近入學,民辦學校則基于自由辦學原則而限制更少。這樣,“六年一位”乃至戶籍要求等限制性政策的后果就沒有那么嚴重了。在這個意義上,民辦學校不僅提高了學生接受義務教育的自由度,而且也促進了教育資源分配的平等化,減輕了公立教育因為資源分配不公而造成的違憲后果。

然而,盡管《民辦教育促進法》明確規定民辦學校享有招生自主權,這項權利卻受到其《實施條例》的限制。第31條規定,實施義務教育的民辦學校應當在審批機關管轄的區域內招生;實施普通高中教育的民辦學校應主要在學校所在設區的市范圍內招生,只有符合省級教育行政部門有關規定的才可以跨區域招生。最近,成都市公布2022年小一和小升初招生政策,要求民辦學校不得在成都市外區域招生。近日發布的教育部《通知》強調,民辦學校要優先滿足所在區縣學生的入學需求,不得跨越設區的市招生。如上所述,堅持就近入學、減少優質公辦高中跨區域招生計劃有助于促進憲法平等,但是限制民辦學校跨區域招生則似乎不具備合理性。這樣做只能限制民辦學校的招生自主與辦學自由,削弱民辦教育的活力及其彌補公立義務教育不足的作用。事實上,國外民辦教育(如各種國際學校)不僅可以通過設置住宿學校在本國全境內自由招生,甚至可以招收境外國際學生,極大激發了教育活力并提升本國的義務教育資源。

《實施條例》和《通知》涉嫌違反《民辦教育促進法》的招生自主原則,公立義務教育的資源分配不公和戶籍限制更是違反了憲法第33、46條。要制止違憲或違法行為,必須存在有效的法律救濟。雖然中國的合憲性審查任重道遠,但似乎已初現端倪。2018年修憲,全國人大法律委員會正式更名為“憲法與法律委員會”,表明全國人大將對法律法規的合憲性審查發揮更大作用。2019年12月,全國人大常委會審議通過了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》,規定“國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民”均可提出審查建議,目前主要由常委會下屬的法規審查備案室進行審查并提出建議。《實施條例》是國務院頒布的行政法規,顯然屬于上述備案審查的范圍。戶籍限制與“六年一位”等措施則通常是以地方政府部門的規范性文件出現,可以通過行政訴訟或行政復議對其進行合法性審查。

教育對一個人的影響是根本而長遠的,教育政策對生育的影響也是不容忽視的。在一貫重視子女教育的中國,教育卻成為新時代的“三座大山”之一,壓得幾乎每一個家庭都透不過氣來,以至于很多父母都不愿生育一胎,遑論二胎、三胎。要從根本上解決中國的生育和教育問題,從中央到地方各級政府部門都需要尊重憲法規定的平等權和受教育權,公平分配義務教育資源,并賦予民辦教育最大的招生自主權,令其對中國教育資源的充分供給與公平分配發揮最大的效能。

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